1956년 2월 이승만 정부는 지방자치법을 개정하여 서울특별시장과 도지사를 대통령이 임명하도록 바꾸었고, 이어 1958년에 다시 개정하여 각급 지방자치단체의 장을 모두 임명제로 바꾸었다. 이로써 주민 직선의 지방자치단체장 선거가 전면 중단되게 되었다. 1958년 제4대 총선에서 민주당이 전국적인 조직기반을 갖추게 되자 이승만 정부는 1960년 3월 15일 부정선거를 통해 승기를 잡은 듯하였으나, 4·19혁명에 의해 선거가 무효가 되었고, 이승만은 4월 27일 하야를 발표한다.
4·19혁명과 1960년 8월 제2공화국 장면 내각의 출범으로 지방자치는 민주화의 물결을 이어받게 된다. 제2공화국은 헌법 제97조 제2항에 “지방자치단체의 장의 선임방법은 법률로서 정하되 적어도 시·읍·면의 장은 그 주민이 직접 이를 선거한다.”는 규정을 두어 민주적 제도의 형성을 통해 이승만 정부가 중단시킨 직선제를 부활시켰다. 지방자치법은 헌법에 따라 개정이 필요하였고, 민의원과 참의원의 의결을 통하여 11월 1일 개정되었다.
개정된 지방자치법에서는 임명제였던 서울특별시장·도지사를 주민의 직접선거로 변경하였고, 선거 연령을 21세에서 20세로 낮추었으며, 서울특별시장 및 도지사의 피선거원 연령이 30세 이상으로 규정되었다. 서울특별시장을 제외한 지방자치단체의 장과 서울특별시의회의원선거는 1인을, 시·읍·면의회의원 선거는 의원정수 이하를 기표할 수 있도록 투표방법을 변경하였다. 한편 서울특별시장선거에는 우리나라 선거 사상 처음으로 후보자의 성명을 기명하는 자서식 투표제도를 채택하였다. 이외에도 지방의회 회의일수를 90일에서 100일로 연장하였으며, 감독관청의 장에 대한 징계청구권과 의회의 의장과 부의장에 대한 불신임 제도를 채택하였다.
1960년 12월 서울특별시·도의회의원 선거(12월 12일), 시·읍·면의회의원선거(12월 19일), 시·읍·면장선거(12월 26일), 자치단체의 장(12월 29일)의 순서로 4개의 선거가 3일 내지 7일 간격을 두고 실시되었다. 위의 자료는 충청남도 도지사 선거와 도의회의원 선거 후보자의 선거공보로, 신민당의 이기세(李埼世)가 도지사에 당선되고, 도의회의원은 민주당 18명, 신민당 8명, 무소속 21명, 기타(在鄕軍人會) 1명 등 총 48명이 당선되었다.
이 선거는 전반적으로 유권자의 관심과 참여를 이끈 선거는 아니었다고 평가된다. 12월 하순이라는 계절적 요인이 일부 작용한 것으로 보이기도 하지만, 1989년 중앙선거관리위원회는 4차례로 걸친 선거로 인하여 유권자들의 자치 의식이 무관심상태로 돌아갔다고 평가하였다. 특히 선거 사상 유례없는 낮은 투표율을 보인 서울특별시장(36.4%)과 도지사 선거(44.8%)는 지방주민과 직접적인 이해관계가 적어 유권자 참여가 집중되지 못한 점이 지적되었다. 또한 최초로 실시된 서울특별시장의 자서식 투표제도는 문맹자들의 투표 참가율을 저조하게 만든 요인이었다.
지방선거 결과 서울특별시장과 도지사선거 그리고 시선거에서는 집권당이었던 민주당이 가장 많은 당선자를 내었으나 그 이외 선거에서는 무소속 후보가 많이 당선되었다. 민주당은 집권 후 채 반년이 지나지 않아 실시된 선거임에도 불구하고 허정 과도정부의 개혁정책 부진, 집권당의 갈등과 분열 등 불안정한 정치 상황으로 인해 이러한 결과를 맞이하였다. 무소속 당선자가 주류를 이루고 있는 것은 지방선거가 지방행정 및 생활 행정을 중요시하는 유권자의 의도가 선거 결과로 표출된 것, 국회의원선거와 달리 정당 소속을 의무화하지 않은 것 등을 요인으로 볼 수 있다.
한편 혁신세력의 몰락 또한 선거 결과의 특징 중 하나이다. 자유민주주의의 확산 속에 활성화된 혁신정당들은 이번 선거에 큰 기대를 하고 참여하였으나 혁신세력을 대표하던 사회대중당인 시·도의외의원선거에서 2명, 면의회의원선거에서 3명, 면장선거에서 1명만 당선되는 저조한 결과를 낳았다.
1961년 5월 16일 박정희를 중심으로 한 군부 쿠데타로 인해 장면 정권은 9개월만에 끝나고 말았다. 제2공화국은 장기간 이어져 온 제1공화국의 권위주의 정치를 청산하고 민주주의 정착을 위한 발전적인 제도적 장치를 마련하고도 정치·경제·사회적 기반을 갖추지 못함으로써 민주적 실험에 실패하고 말았다. 그럼에도 불구하고 제2공화국은 민주주의의 제도, 지방분권과 민권 신장의 제도적 장치를 마련하였다는 것에 의의가 있다.
참고문헌
김현옥, 「지방자치제와 국가의 권력」, 『硏究論叢』 24, 1993.
서복경, 『한국 1세대 유권자의 형성 : 제 1.2공화국의 선거』, 마인드탭, 2016.
이종우, 『한국선거발전론』, 박영사, 2015.
한국선거학회, 『한국 선거 60년 이론과 실제』, 도서출판 오름, 2011.
참고사이트
국가기록원 www.archives.go.kr
